近年來,信息網絡迅猛發展,已滲透到人類生產生活、社會經濟運行的方方面面,構建了一個以網絡為支撐的發展大環境。隨著網絡應用的不斷深化,大數據應用的影響與日俱增,國家政治、經濟中絕大部分的活動都與數據的創造、采集、流通和使用有關,國家的核心競爭力也部分體現為擁有數據的規模、活性及分析、運用數據的能力。在這樣的背景下,大數據發展不僅帶來技術和產業的創新,也帶來國家治理的深刻變革。然而,近年來,我國各地方政府雖然全面深化城市治理工作,但仍面臨全局規劃不清、機制改革滯后、協調發展不足、工作效率不高等共性問題。對此,探討數據治理成效顯著的“上海經驗”,對地方政府開展數據治理有著重要的借鑒意義。

  因此,本文以上海市數據治理實踐作為案例,闡述地方政府在當前網絡環境下運用大數據推進社會治理現代化的理念。

  一、上海市數據治理體系構建

  為充分發揮大數據在互聯網時代社會治理中的作用,《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出建設具有“數字化、網絡化、智能化”主要特征的智慧城市,并明確智慧城市建設任務的系統安排。2016年9月19日,上海市政府發布《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》,對“十三五”期間上海市智慧城市建設進行全面部署。作為智慧城市建設的關鍵性環節,運用大數據推進社會治理現代化一直是上海市堅持實行的治理理念。為此,上海市在推進政務數據開放共享、促進數據交易流通以及促進大數據開發利用方面采取了一系列行動,構建了較為完善的數據治理體系,使上海市在當今網絡環境下實現了社會治理水平的躍升。

  (一)推進政務數據共享和開放

  1.建立數據共享體系

  根據對《上海市政務數據資源共享管理辦法》(后文簡稱《共享管理辦法》)分析整理,上海市數據共享體系主要包括三方面內容:首先,建立數據共享管理機制,明確了政務數據資源共享的領導機構、日常辦事機構(市政府辦公廳)、統籌規劃和組織實施機構、資金保障機構,以及政務數據資源共享的責任主體,界定了工作職責,構建了多方參與的管理機制;

  其次,梳理數據資源目錄,推動各行政部門對其存儲的政務數據資源進行梳理,確定其共享及公開屬性,并按標準在資源管理平臺進行目錄編制,分為普遍共享、按需共享、不共享三類,以此構建分級分類的數據共享機制,保障政府數據的安全共享;最后,搭建數據共享平臺,該統一的政務數據資源管理平臺能滿足市級政務數據資源共享和業務協同需求,由目錄管理系統和交換系統兩部分組成。

  作為政務數據資源共享的主要載體,該平臺可為行政機構之間政務數據資源共享交換提供支撐,以確保全市性、跨領域性政府數據的統籌管理、實時連通和同步更新。另外,《共享管理辦法》還明確了數據采集、共享使用、共享服務、共享更新、使用限制、安全保障等機制,為地方政府建立數據共享體系提供了有效范式。

  2.建立數據開放體系

  根據對《關于推進政府信息資源向社會開放利用工作的實施意見》(后文簡稱《開放實施意見》)整理分析,上海市數據開放體系主要包括三方面內容:首先,建立數據開放管理機制,明確了數據開放領導協調機制和項目考核機制、確定了負責統籌規劃、組織實施、法制保障、資金保障、保密管理等工作的主體機構,構建了共同參與、工作聯動的管理機制;

  其次,梳理數據資源目錄。各政務部門根據“全面梳理、摸清家底”的要求以及《政務信息資源共享與交換規范第1部分:目錄元數據》等技術規范,全面梳理政府信息資源,確定開放屬性,編制資源目錄,確保政務數據資源的規范化開放;

  最后,開通數據開放渠道。通過上文所提及的市級政務數據資源管理平臺與各區縣政府建立的信息資源服務平臺的對接,匯聚各區縣、各部門的政府信息資源,并建立上海市政府數據服務網,由專業服務機構運行維護,形成統一的政府信息資源開放渠道。另外,《開放實施意見》還明確了開放范圍、開放渠道、增值利用、考核機制、制度配套等內容,為地方政府建立數據開放體系提供了有效范式。

  3.構建智慧政府體系

  為完善上海市跨行業、跨區域數據資源的開放共享體系,2018年4月12日,上海市大數據中心正式揭牌,標志著上海市智慧政府的重要基礎設施落地。根據對《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》(后文簡稱《智慧政府工作方案》)分析整理,上海市智慧政府體系主要包括三方面內容:

  首先,建立數據開放共享管理機制,明確由市政務公開與“互聯網+政務服務”領導小組統籌,由市政府辦公廳牽頭,相關部門參與的智慧政府建設的體制機制,并明確深化辦事主體信用獎懲機制和事中事后綜合監管機制。組建上海市大數據中心,承擔全市負責政務數據、社會數據、行業數據的融合工作,并制定有關數據資源歸集、共享、開放、治理、應用、安全等技術標準及管理辦法,指導各黨政機關、群團組織的數據管理工作,從而打破“數據孤島”;

  其次,構建智慧城市治理機制。上海市大數據中心將開展數據挖掘、分析工作,研究推動以大數據技術為驅動的城市治理體系,并結合云計算、物聯網、人工智能等先進技術和產品,應用于公共安全等領域,提高城市管理服務能力;

  最后,搭建統一政務服務平臺。以電子政務云為基礎,上海市大數據中心將推進上海政務網的建設和管理,形成全覆蓋的政務“一網通辦”的總門戶,并打造以“12345”市民服務熱線和“我要找茬”網上政務大廳欄目為基礎的上海政府服務總客服,推進市區兩級90%以上涉企審批事項實現“一次辦成”。另外,《智慧政府工作方案》還明確了專項行動計劃,常態宣傳機制、數據安全、數據管理的績效評估和督查工作等內容。

  綜上所述,政府大數據治理是智慧城市建設的核心問題之一,圖1上海市政府大數據治理相關工作流程,為地方政府構建以數據為驅動的智慧政府體系提供了借鑒。通過政府數據分級分類管理,保障政府數據的安全共享及開放。通過政府大數據的匯聚,增加數據的廣度和深度,實現不同數據信息的互補,地方政府能夠更加客觀、全面了解發展現狀,推進實現智慧政府建設,提高政府服務水平及效率。

  (二)規范商業數據流通與交易

  2016年1月,上海市經濟信息化委、上海市商委聯合批復成立“上海市數據交易中心股份有限公司”,要求依法合規制定交易中心建設方案,授權開展面向應用的大數據衍生產品交易。需要說明的是,在上海市數據交易體系中,將數據及數據衍生品流通的行為定義為“數據互聯”,在本文中等同于數據流通的概念。本文依據上海數據交易中心《數據互聯規則》等規范,對上海市數據交易體系進行描述。上海市數據交易體系的內容主要包括下述方面:

  一是建立數據交易運行機制,明確了由成員管理、標準建立、互聯流程等方面組成的運行機制,如定義了供應方、需求方、運營方和監管方四個成員角色,規定了注冊、掛牌、撮合、配送、清算五個數據互聯環節,旨在實現系統化的數據交易管理;二是明確數據交易原則。第一,個人數據保護原則包括:告知同意、禁止公開、選擇退出、數據正確、維護權益、應急補救等。第二,數據互聯行為原則包括:使用權移轉、有限互聯、負責任、禁止再識別、權利窮竭等。第三,數據權益保護原則包括:合法持有受保護、增值處理受保護、不法行為不受保護、數據權利可共存、數據權利有限、數據正當使用等。

  第四,數據安全防控原則包括:數據持有人管理責任、管理系統合規、處理記錄可查、數據持有人和受托處理人責任、與風險水平一致的安全措施、危機事件報告等。第五,禁止清單包括:禁止制作、復制、發布、傳播危害國家安全和社會穩定的、涉及個人具體權益的、涉及特定企業權益的數據。這些原則的建立為國家、企業、個人三個層級的數據流通和交易規定了邊界線,為保障數據安全提供了準繩。三是搭建數據交易平臺。上海市數據交易體系中的數據互聯服務平臺(其服務網站域名為:www.chinadep.com),主要提供成員注冊、需求對接、數據配送、賬戶清算等服務,是支持成員開展數據互聯、促進商業數據流通的技術服務平臺,也是促進跨區域機構合作、跨領域數據融合應用的交流中心。

        綜上所述,圖2總結了上海市促進商業數據交易相關工作,為地方政府通過促進商業數據流通,從而盤活數據產業提供有效借鑒。由此可見,建立健全數據交易互聯相關機制及規范是促進數據安全流通,形成健康有序的數據流通環境的前提保障,而數據交易服務平臺則是數據交易體系的核心載體,地方政府在重視軟規則的同時也應夯實硬技術設施,軟硬并重,構建良好的數據交易市場。

  (三)促進公共數據開發及利用

  2015年,上海市政府數據服務網2.0版正式開通,承擔著對外數據開放、提供檢索下載服務等功能。依托數據服務網豐富全面的數據資源,上海市著手開展“上海開放數據創新應用大賽(SODA大賽)”系列賽事,秉持“數據眾籌、應用眾包、問題眾治”核心理念,率先將企業、高校及民間機構帶入大數據生態建設和應用創新,以期突破公共大數據開發和利用的瓶頸問題。

  2015年,SODA大賽以“城市交通”為主題,收到包括移動APP、網站、微信公眾號和其他應用等多種類型的創意作品共計505個。2016年,SODA大賽以“城市安全”為主題,總計開放29項超過2TB大賽專用數據,收到212個高質量參賽作品,涉及社會治安、商圈安全、金融安全、食品安全等多個領域。2017年,SODA大賽聚焦“城市管理”,吸引全球大數據愛好者共同挖掘數據價值,助力現代城市的精細化管理。此次共開放政、企、事業單位數據集總計23個,其中摩拜單車、摯達充電樁、航旅航班等數據集首次在國內賽事中開放;吸引海內外1200多名大數據應用愛好者報名參賽,完成組隊212個。可以說,上海市SODA大賽充分發揮了大數據的價值,為大數據產業的發展提供了創新驅動。

        綜上所述,圖3闡釋了上海市公共數據開發利用模型,為地方政府利用公共數據的創新應用解決社會難題提供了寶貴經驗。通過吸納高校、企業、及機構組織,開放數據接口,為其提供有價值的數據源,實現數據的多樣化應用,是完成公共數據開發利用的“最后一公里”,地方政府能夠激發相關人才參與社會共治的熱情,提高數據資源的利用度及增值性,豐富公共大數據的應用場景,為社會治理提供助力。

  二、上海市數據治理實踐效果

  近年來,上海市全面推進數據共享開放、流通交易及數據開發利用,并取得了顯著成效,在當前網絡環境下,大數據為上海市經濟發展及社會治理水平提升發揮了巨大的推動作用。

  (一)政務數據共享開放效果顯著

  一是建立了完善的工作機制,上海市經信委大數據處有專人負責監督數據開放工作進展情況、指導工作開展,定期(每月)召開數據開放工作例會,不定期召開咨詢專家專題討論會;二是建立了政務數據開放目錄,上海市每年編制數據開放計劃(目錄),根據制定的計劃,按既定的頻率對數據進行更新;三是建立了有效的數據開放平臺,上海政府數據資源平臺由上海市經信委主持建設并于2012年上線運行,由上海市民信箱信息服務有限公司為運營維護。經過近幾年的不懈努力,目前上海市已實現110個部門的政府數據對社會開放,在民生服務、道路交通、衛生健康、文化休閑、公共安全、信用服務、教育科技等眾多領域逐步實現了從無到有、從少到多的數據開放。

  (二)商業數據流通交易逐漸活躍

  截至2017年12月,上海數據交易中心的商業數據交易總量已突破10億次。作為國內第一個“去中心化”的在線數據流通平臺,上海數據交易中心聯合運營商、SDK服務商、金融征信服務商等各類機構,建設了3大基礎數據庫,形成標準化、規模化數據運營能力,為200多家成員單位提供數據流通服務。其中,自試運行以來,面向市場營銷行業4大類23項數據,日均流通量約2000萬次,面向金融服務行業4大類83項數據,日均查詢量約10萬次。此外,2017年交易中心還開展了標準、規范、技術、法律等多方面的基礎研究,參與了數據交易相關國家標準的制定,累計獲得發明專利達15項。

  (三)公共數據開發利用成果喜人

       根據《中國地方政府數據開放平臺報告(2017)》的“開放數林”指數評估,上海連續兩年在政府數據開放方面位列全國第一。截至2018年6月,通過全國首個政府數據服務網站--上海市政府數據服務網,已匯集42個政府部門單位和企業機構,累計向社會開放數據資源近1612個,開放數據項總量達25624條,基本覆蓋各市級部門的主要業務領域。同時,基于開放數據庫舉辦的上海市SODA大賽不僅為公共數據的創新應用提供百家智慧和實踐借鑒,還助力至少2家中國創業企業、1家英國創業企業融資,融資金額累計超過千萬美元,創造了可觀的經濟效益和社會價值。除宏觀層面的成果外,上海市公共數據的開發和利用在重點行業領域也取得顯著成效。

  三、基于數據開展城市治理的思考

  (一)基于數據開展城市治理的價值

  從上海市數據治理案例研究發現,智慧城市的建設需要創新的城市治理手段,而大數據正是創新治理手段的核心要素,對智慧城市建設中的數據進行管理、分析及應用,是建設智慧城市的關鍵所在,具有重要的價值意義。

  1.經濟價值

  無論是政府數據的開放還是商業數據的流通,都有助于打破“數據孤島”,釋放出巨大的數據潛能,為大數據產業的發展創造良好的環境,促進城市經濟創新轉型,推動城市經濟高速發展。

  2.社會價值

  通過海量、多樣、動態的數據有效集成為極具價值的信息資源,地方政府能夠分析過去、研判現在、預知未來,推動政府決策更加精細化、科學化,城市治理更加現代化、智能化,從而提高政府公共服務水平,改善公民生活質量。

  3.政治價值

  大數據治理不僅能為政府管理理念和治理模式的轉變提供強大的支撐,還能提高政府透明度及公信力,有利于政府與公眾之間的交流互動,促進全民參與智慧城市建設。可以說,智慧城市的演變及實現過程就是不斷對數據進行采集、共享、流通、分析、開發、經營和利用的過程。與此同時,我們也不應忽視運用大數據及相關技術進行城市治理的過程中也會遭遇種種風險,如數據泄露、數據被違規使用等安全風險,以及數據失真或過度迷信數據信息導致錯誤判斷等。

  (二)大數據治理相關策略

  結合上海市大數據治理案例,地方政府應采取相關措施,將可能出現的數據風險降到最低,保障城市數據治理的安全、高效。

  1.建立并健全數據治理相關政策規范

  政策規范是地方政府數據治理體系的頂層設計,是相關工作的全局規劃及實施保障。地方地府應明確在數據治理過程中數據產生者、數據使用者、數據管理者的行為邊界,以及數據分級分類使用原則、規范和相關技術標準,形成一個安全、健康、有序、和諧的數據治理環境。

  2.構建并完善數據治理管理協調機制

  管理協調機制是地方政府數據治理體系的組成框架,它的有效運行關乎數據治理的最終效果。地方政府應明確負責統一協調、法律保障、資金保障、具體實施等各項工作的主體責任,并制定相關監管考核措施,形成一個目標明確、團結協作的數據治理管理核心。

  3.搭建并維護數據治理重要基礎設施

  作為地方政府數據治理體系的有效載體,統一的門戶網站或網絡平臺為各級各區地方政府之間、政府與企業公眾之間的溝通合作提供渠道。地方政府應設立數據開放共享平臺、大數據中心、政府服務網等數據治理基礎設施,并持續維護完善,形成一個資源集成、互聯互通的數據治理物理核心。

  4.重視并推動數據治理主體參與共治

  政府是城市數據治理的主導,企業及公眾是城市治理的重要參與者,它們共同組成了地方政府數據治理體系的助推動力。地方政府應廣泛吸納科研機構、高校智庫、企業人才、社會公眾積極參與到城市數據治理工作中,集萬家智慧、群體力量,形成一個共建共治、共享共贏的數據治理空間。

  數據橫流、數據井噴的時代已然到來,數據的力量不可小覷。通過本案例可以看出,數據是互聯網時代極具價值的核心資產,城市治理的創新離不開大數據及技術的應用,政府應當及時轉變理念,深刻認識到數據的價值與潛力,通過不斷提高數據治理水平,逐步提升社會治理水平,為智慧城市的快速發展與城市服務能力提升做出更大貢獻。

責任編輯:luyan